「2020两会」央行南京分行党委书记、行长郭新明：建议加大对公共卫生体系建

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中国财经网5月22日电(记者曾强)2020年，全国人大已经开始。全国人大代表、中央银行南京分行党委书记、国家外汇管理局江苏省分行行长郭新明建议深化公共卫生服务供给方面的改革，发挥金融支持和保障的作用。

完善国家公共卫生体系，提高应对重大突发公共卫生事件的能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。自2003年非典爆发以来，为全面加强疾病预防控制，提高传染病防控水平，中国实施了优化疫情医疗救治体系、加强疾病控制机构建设、完善疫情信息监测系统等一系列措施，有效应对了甲型h1n1流感、禽流感、h7n9等突发公共卫生事件。此次新冠肺炎肺炎疫情暴露了我国公共卫生治理体系和治理能力的诸多不足，尤其是在公共卫生防疫基础设施建设、应急管理体系、公共卫生服务供给，尤其是口罩等医疗急救用品方面。公共卫生服务具有明显的正外部性和公共产品属性，政府应在公共卫生体系建设中发挥主导作用。但是，由于公共财政资源和资源配置的效率，政府提供的公共卫生服务只能维持在低水平，不能有效应对新冠肺炎肺炎等重大公共卫生事件，远远不能满足新时期人民日益增长的卫生需求。为有效提高我国公共卫生服务供给能力，应以此次疫情为契机，从顶层设计优化我国公共卫生服务供给体系，在坚持政府主导的前提下引导社会力量积极参与，充分发挥政府和市场“两轮”驱动的互补作用。金融是现代经济的核心，是社会资源的集中载体和主要分配者，可以作为公共财政的有益补充，在支持和保障我国公共卫生体系建设中发挥重要作用。

郭新明认为，从财政角度看，当前我国公共卫生体系建设存在以下问题:一是公共卫生投入不足。公共卫生投资主要来自财政政策性专项资金，涉及的市场化投资方式较少。数据显示，2019年公共卫生财政投入为1.6万亿元，约占国内生产总值的1.7%，远远落后于中等收入国家(4.5%)和发达国家(7%)。在资本供给有限的条件下，公共卫生体系建设不可避免地会出现城乡和地区之间的不平衡，主要表现为公共卫生基础设施水平的差距。肺炎疫情显示，各地区公共卫生应急投入、相关医疗物资现有储备和能力储备存在明显不足。例如，一些中小城市的综合医院传染病病区建设难以应对大规模治疗，缺乏在紧急情况下快速改变用途的能力。医疗机构在紧急情况下难以实施区域诊疗的。新型冠状病毒医疗资源向感染者倾斜后，其他未感染的重症急性患者治疗能力明显不足；在疫情爆发之初，大中城市也经历了医疗资源短缺。包括武汉在内的许多地方都缺乏医用口罩、护目镜、防护服和检测试剂。国内的酒精和口罩在全国都供不应求。因此，紧急储备应该通过从国外采购和更换生产线来补充。

第二，卫生医疗机构的融资和信贷发放存在许多障碍。随着医疗体制改革的深入，药品奖金被取消，医疗费用价格被严格控制，医院收支平衡逐步缩小，个体医院的收入已经无法满足支出。因此，银行通常会为医疗机构设定更高的信贷门槛。据调查，部分全国性商业银行对卫生行业实行名单管理制度，授信客户必须是已纳入医疗保险定点医疗机构的甲级以上公立医疗机构。从公立医院的角度来看，其机构性质决定了“收支两条线”的财务特征，即医疗项目运营产生的收入需要先进入财务，然后由财务分配给医院使用。由于收入涉及金融，它不能直接用作信贷偿还的来源，银行通常通过信贷和担保发放信贷。如果医院无力偿还，银行很难通过诉讼处置相关资产。从民营医院尤其是基层医疗机构的角度来看，这类机构普遍具有注册资本少、资产负债率高、高水平专家医生不足等特点。，且其资质较低，难以纳入医疗保险定点医疗机构范围。此外，担保增信在医疗机构获得银行信贷的过程中作用有限。根据《担保法》的有关规定，医院资产属于公益性设施，不得用于抵押贷款；但是，在医疗机构资产中占有较高比例的药品是一种保质期长、流动性强的商品，很难作为质押的抵押物。

第三，保险功能没有得到充分利用。保险不仅是资产配置的金融工具，也是公共安全管理的市场化制度安排。它可以在卫生前期管理、突发公共卫生事件的预防和救援、损失后补偿、促进经济和社会恢复正常水平等方面发挥重要作用。目前，保险参与突发公共卫生事件应急反应、风险防范和患者权益保护的深度还远远不够，健康保险产品体系本身亟待完善，尤其是重大灾害保险、医生职业责任保险和健康养老保险的发展和普及还不够。以肺炎疫情为例，许多保险公司推出了新冠肺炎肺炎保险保障计划的独家产品，并通过医疗机构捐赠给在新冠肺炎抗击肺炎疫情的一线医务人员。然而，类似的单一责任保险产品目前缺乏定价数据库。

对此，郭新明提出三点建议:第一，加大财政对公共卫生体系建设的支持力度。如果我们想在平时维持公共卫生应急物资储备，以满足类似这种流行病的重大事件的应急需要，将会有巨大的浪费，或者我们应该尽力而为。问题的关键在于应急物资的可持续生产能力。可以考虑通过平战结合的方式增加公共卫生服务的供给能力，包括增加民营卫生医疗机构和医疗床位的资源，鼓励卫生防疫产品制造商保留和维护生产线。这些供应能力可用于和平时期的民用，产生的现金流可增强其自身维护的内在动力，并可在战争时期迅速征用，从而通过“为人民储存能量”为预防和控制重大公共卫生灾害建立一个强大的屏障。考虑到这种供应能力平时不能充分利用，必然会有一定量的生产能力闲置，仅靠市场化运作难以长期维持。为鼓励社会资本进入，实现商业可持续性，建议采取减税免税、财政贴息、专项再融资等支持和援助政策，引导银行信贷进入公共卫生领域，降低医疗机构和健康保险产品制造商的运营成本。

二是创新金融产品和服务，支持公共卫生体系建设。鼓励和引导社会资本参与医疗卫生事业发展。例如，政府与社会资本合作(ppp)模式可用于开展公共医疗领域基础设施和公共服务项目的建设和运营，引导金融机构为项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，与银行、保险机构合作开展银团贷款、委托贷款等融资业务。又如，我们可以借鉴美国等国家公共设施资本证券化的融资方式，将公共医疗机构基础设施建设的信贷项目打包，将信贷资产委托给受托人，受托人以资产支持证券的形式向投资机构发行受益证券，从而实现风险分散。

第三，充分发挥保险在应对公共卫生事件中的保障作用。一是进一步完善人身保险产品体系。短期内，我们可以通过延长产品责任、取消免赔额、为特殊人群(医务人员)提供公益保险产品等方式，为新的传染病提供保险保障。从长远来看，应将各类人群、传染病及相关风险纳入保险范畴，丰富和完善保健品体系，解决科学定价问题。二是针对传染病患者医疗费用支付方式单一、保障机制尚不完善的现状，建议建立医疗保险、金融、银行等多部门医疗费用保障机制，科学合理利用医疗资源。第三，深入参与公共卫生系统的应急处理。借鉴世界银行流行病保险机制，结合巨灾保险体系建设经验，建立“政府+市场”的特殊流行病保险机制，充分发挥保险在风险管理和定量分析方面的优势，提高流行病灾害应对能力。四是通过构建“保险+生态圈”促进医学科技联动。引导保险机构利用其在医疗科技方面的有效积累，并基于大数据分析与公共卫生机构合作，如通过确诊病例快速定位密切接触者并绘制其行动轨迹，利用大数据实现医疗资源和政府资源在不同区域的准确配置。